Criticamente

Escrever criticamente já passou por aqui. Simplificar por exigência do tempo, recurso não renovável, e limitado para cada um nós. Simplificar sem falsear. Simplificar sem induzir em erro. Uma tarefa tanto mais difícil quanto mais complexos forem os assuntos e quanto mais diversos forem os leitores.

Ler criticamente, para quem está do outro lado da escrita. Refletindo, comparando, pesando, contraditando. Sem aceitar apenas porque o rótulo invoca autoridade. Sem aceitar apenas porque reforça as nossas próprias convicções.

Comentar criticamente. Porque o conhecimento deve ser ativo. Porque permite corrigir erros, superar lacunas, abrir novas perspetivas. Em benefício de outros leitores. Permitindo continuar a construir sobre bases mais sólidas.

A European University Association (EUA) divulgou, este ano, mais um trabalho sobre autonomia universitária na Europa. Trata-se de uma atualização de trabalhos anteriores, desenvolvidos ao longo da última década, permitindo vislumbrar padrões e tendências. E contém uma sistematização da informação de cada País, traduzida em 29 perfis de países/regiões, elaborados em colaboração com entidades nacionais de cada um.

No caso de Portugal, o perfil publicado continha elementos que suscitavam dúvidas de interpretação, algumas imprecisões e também erros de facto. Que comentei, em detalhe. Em resposta, a EUA foi diligente, e promoveu, em articulação com o parceiro nacional, a reanálise do perfil Português. Desse processo resultaram alterações significativas nos domínios da autonomia organizacional e de recursos humanos, e também em alguns aspetos da autonomia financeira e académica, sendo, no geral, mais clara e mais correta. E já se encontra disponível a versão atualizada do documento (pág. 151-155).

Mais contributos precisam-se, sobre este ou outros documentos, dando uso ao conhecimento de cada um. Criticamente!

Recuperar Autonomia

Ensino Superior. Autonomia. Discursos e Realidade. Incoerências e Contradições.

Na linguagem do politicamente correto, ou da manipulação da realidade a la 1984, de George Orwell, onde as palavras ditam o que existe, e a sua ausência o que deixa de existir, apela-se ao "reforço da autonomia", à criação de "regimes de autonomia reforçada", ao "aprofundamento da autonomia institucional" e similares. Não se diz "recuperar a autonomia" porque ninguém quer admitir que ela, em parte, se perdeu. Não se diz "exercer a autonomia consagrada", porque tal implica admitir que ela ou não é exercida pelas instituições, ou que esse pleno exercício é impedido pelos Governos, ou uma mistura tática (com que fim?) de ambas as situações.

Afirmou o Conselho Nacional de Educação, em 2012: "Neste contexto, o verdadeiro reforço da autonomia financeira das IES [instituições de ensino superior] passa pelo cumprimento das normas inscritas no RJIES [regime jurídico das instituições de ensino superior]. Consta da Recomendação n.º 4/2012, sobre Autonomia Institucional do Ensino Superior que relembra, na secção sobre autonomia financeira:

"O RJIES, no seu artigo 111.º, dispõe que as IES “gerem livremente os seus recursos financeiros conforme critérios por si estabelecidos, incluindo as verbas anuais que lhes são atribuídas no Orçamento de Estado”, para o que elaboram e executam os seus orçamentos, liquidam e cobram as receitas próprias, autorizam e efetuam pagamentos, realizam alterações orçamentais que não sejam da competência da Assembleia da República. A autonomia das IES assenta, assim, numa autonomia de gestão, da qual a autonomia financeira é uma parte, a par da administrativa e patrimonial, mas, como é óbvio, essa autonomia implica uma responsabilidade acrescida na prestação de contas por parte das instituições, cujo desempenho se encontra sujeito a maior escrutínio.

Porém, as dificuldades orçamentais com que o país se debate têm impedido o cumprimento do reforço de financiamento previsto, sendo as IES confrontadas anualmente com muitas limitações e restrições à gestão, enquadradas nos diplomas orçamentais do Estado, designadamente, cativações das dotações orçamentais inscritas, provenientes quer do OE, quer das receitas próprias arrecadadas pelas instituições. Acrescem os impedimentos existentes sobre a possibilidade das instituições procederem a alterações orçamentais ou relativas à transcrição de saldos de gerências anteriores, sujeitas a autorização das tutelas. A sujeição das instituições ao Sistema Nacional de Compras, que retira toda e qualquer autonomia às IES para adquirir o que quer que seja e que frequentemente se traduz num aumento de custos das aquisições face aos preços praticados através de procedimentos anteriores, bem como a aplicação da “Lei dos Compromissos” (Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro), configuram -se como normativos que afetam diretamente a liberdade gestionária das instituições.

De facto, quando se incentivam as IES a implementarem um conjunto de atividades tendentes à concretização de fontes alternativas ao financiamento público e, logo de seguida, se condiciona a utilização das receitas próprias através de uma panóplia de medidas restritivas da sua livre gestão, a reação das instituições será a de retração e desconfiança perante as tutelas."

Passaram quatro anos. Continua a ser necessário recuperar autonomia. A autonomia que todos apregoam, num consenso raro. Mas que logo se esbate quando é preciso passar à prática, assumindo o significado e consequências de um estatuto de autonomia.

Autonomias

As Notas passaram hoje, no Click, Antena 1, desta vez com o foco na(s) autonomia(s).

Autonomia é, por norma, um conceito que encaramos como positivo. Queremos mais autonomia individual, mais autonomia das instituições onde trabalhamos, mais autonomia de Portugal face a terceiros. Mas falar, de autonomia, sem mais, é um espaço vazio. Tem de ser concretizado e delimitado. Sobretudo se estivermos a incidir sobre domínio público. Que autonomia? De quem? Com que limites e obrigações?

Olhemos para o Ensino Superior, a partir de fora e comparando, como fez a European University Association num estudo sobre 28 países e regiões, em que considerou quatro dimensões da autonomia das Universidades: organizacional, financeira, de recursos humanos e académica. Os diferentes indicadores e pesos utilizados encerram, como é próprio, um certo grau de subjetividade, mas permitem, ainda assim, uma análise interessante e, diria, diferente, do discurso mais comum.

As Universidades portuguesas alcançam a 7.ª posição no que se refere à autonomia financeira. É verdade que os dados se reportam a 2010, quando alguns persistiam em afirmar que a crise internacional passaria ao largo, e a troika não tinha ainda marcado viagem. E é certo que, posteriormente, as Universidades têm vindo a ser sujeitas a maiores restrições em termos da sua gestão. Mas, há também elementos de sinal contrário, como as oportunidades criadas pelo Estatuto do Estudante Internacional. Importante mesmo é distinguir entre autonomia e receitas: ter mais autonomia financeira não é ter mais dinheiro; é ter mais capacidade de decidir sobre aquilo que se tem.

No outro extremo encontramos a autonomia académica, na 21ª posição entre 28. O resultado não é, por si só, bom ou mau. Traduz o modelo de funcionamento e de regulação do sistema de ensino português, no qual aspetos como a seleção ou a decisão sobre o número de estudantes, a criação de cursos e a escolha de mecanismos de garantia da qualidade estão, em grande medida, fora do domínio das Universidades.

Este debate não se restringe, pois, a encontrar um caminho para a maior autonomia de uns face a outros. Trata-se, isso sim, de definir uma configuração que melhor possa servir os objetivos do sistema público de Ensino Superior: promover mais e melhor formação, uma boa utilização dos recursos e o desenvolvimento das várias regiões.

Da autonomia

Autonomia institucional.
Autonomia individual.
Retórica.
Liberdade académica.
Gestão.
Valores.
Valores que se sobrepõem.
Chavões.
Visões.
Para refletir.

"(...) it is no surprise that the most frequent argument in the public rhetoric of almost every European government representative to promote swift reforms in order to enhance university autonomy has nothing to do with academic freedom. The increased autonomy is supposed to strengthen the capacity of universities to respond, immediately and efficiently, to explicit short-term demands coming from society. Thus autonomy has basically a management dimension, and nothing to do with the value-base of academic institutions. Accordingly, the buzz-words in this ‘reform agenda’ are ‘competition’, ‘flexibility’, ‘responsiveness’, ‘innovation’ and, last but not least, ‘leadership’. Universities are no longer primarily perceived as self-reproducing cultural institutions, but rather as ‘clearing stations’ between academia and the national and/or regional economy"

In Thorsten Nybom (2008), "University autonomy: a matter of political rhetoric?", © The Authors. Volume compilation © 2008 Portland Press Ltd.

Programas Eleitorais - Autonomia

É comum ouvir falar da importância da autonomia universitária, das suas virtudes e mesmo da necessidade de a reforçar. Mas quase sempre em termos vagos. E, no que toca a partidos e governos, em termos esquizofrénicos: onde a tutela do Ensino Superior apregoa autonomia, a das Finanças implementa microgestão.

O atual Governo proclamou a intenção de criar um regime de "autonomia reforçada". Nunca se soube, verdadeiramente, em que tal constituiria. A coligação que lhe está na origem propõe agora rever o regime jurídico das instituições "garantindo uma autonomia institucional adequada à melhoria do serviço público", ou seja, uma frase vazia, ainda para mais remetendo para uma avaliação global, futura, do dito regime.

Numa outra parte do programa propõe-se "reforçar a autonomia das instituições de ensino superior na utilização das receitas obtidas em projetos de I&D com financiamento empresarial". Aqui, a gestão de dinheiro proveniente de empesas e destinado a investigação terá regras distintas daquele vindo de empresas mas para apoiar o ensino, por exemplo, ou de dinheiro de instituições não empresariais, ou de verbas públicas.  A autonomia não será da instituição, mas sim função da origem e destino das receitas. Em lugar de uma autonomia reforçada caminharemos para uma autonomia mitigada e complicada.

No que diz respeito à primeira parte, o PS vai exatamente no mesmo caminho: avaliar o regime jurídico "reforçando a autonomia das instituições" e "garantir um quadro de longo prazo para reforçar a autonomia das instituições, nomeadamente a administrativa e financeira", não se coibindo ao mesmo tempo de pretender estimular a adocão do regime fundacional. Vazio, também.

Para a CDU, autonomia é uma expressão omissa. Aqui não será uma questão de vazio, mas de vácuo.

O Bloco de Esquerda "defende a autonomia" nas universidades, mas esta é a única verdadeira referência ao tema.

O Livre proclama a necessidade de uma "verdadeira autonomia" e efetiva aplicação do regime de autonomia na gestão de recursos previsto para as fundações,  e o seu alargamento a todas as instituições.  Contraditoriamente, digo eu, propõe "abrir lugares no quadro das instituições públicas", ignorando as disposições do regime fundacional em matéria de contratação.

O conceito de instituições públicas autónomas é uma verdaeira dificuldade para os partidos de todo o espectro, pelo que representa de cedência ou de partilha de poder de decisão.

Interessante notar, na generalidade dos casos, a omissão ao eventual papel do ensino superior privado.

Da Autonomia

Emissão de hoje do Click, na Antena 1.

A autonomia universitária parece ser um daqueles temas que reúne consenso: maior autonomia significa um ensino e investigação mais livres de interesses políticos ou económicos; os estudos relacionam-na com um melhor desempenho das instituições; os partidos políticos fazem a sua apologia; os Governos afirmam a intenção de a reforçar; e a Constituição consagra-a.

Contudo este é um consenso aparente, em redor de um termo abrangente e com múltiplas facetas, e que não resiste a uma observação mais próxima.

Desde logo no seio dos próprios Governos, em que a autonomia universitária parece ser um campo de batalha entre a tutela do ensino superior e o Ministério das Finanças. Foi assim, em parte, com a criação do modelo fundacional, que permitiria salvaguardar as universidades de cativações e de outras restrições impostas à gestão na esfera pública. Será assim em cada discussão do Orçamento de Estado. Deveria ter sido assim, aqui por maioria de razão, quando, em abril passado, o Ministério das Finanças decidiu suspender o normal funcionamento das instituições, enveredando por caminhos de microgestão e de bloqueio.

Mas as questões de autonomia não se confinam aos aspetos financeiros. Há outras vertentes, como, por exemplo, a organização interna das instituições, a criação de cursos e fixação do número de vagas, ou a gestão dos trabalhadores.

A prática demonstra que se está muito longe de um qualquer reforço de autonomia e, em muitos casos, ocorre precisamente o contrário, sem que seja conhecida qualquer estratégia subjacente. Invocam-se argumentos fáceis, para os tempos que atravessamos, como a necessidade de reduzir a despesa pública ou, como vem sendo repetido, de racionalizar a rede de ensino superior, entenda-se reduzir a rede pública.

Ora uma coisa é fixar, de cima para baixo, com regra e esquadro, e talvez por palpite, qual o número de universidades que deve existir, que cursos devem funcionar ou encerrar, as vagas para novos alunos, ou, até, que instituições devem colaborar entre si. Processo este que pressupõe uma forte crença na capacidade de tudo bem planear e decidir centralmente, num modelo, afinal, de autonomia mínima, e que facilmente se torna refém do curto prazo.

Coisa diferente é definir prioridades políticas, estratégias e o correspondente nível de financiamento público, assegurando a rigorosa prestação de contas e a garantia de qualidade, mas permitindo às universidades, e às pessoas - a cada um-, a escolha dos seus percursos, se necessário, como aliás já vem acontecendo, com recurso a outras fontes de financiamento. Com verdadeira autonomia.

Autonomia comparada

O recente relatório sobre o Estado da Educação 2012, do Conselho Nacional de Educação (disponível em www.cnedu.pt) contém um capítulo sobre as questões da autonomia do ensino superior em Portugal, da autoria de Pedro Teixeira, Alberto Amaral e António Magalhães.

A perspetiva adotada é, sobretudo, a da evolução histórica da autonomia institucional em Portugal, e da comparação à escala europeia. Sendo a autonomia, nas suas diferentes dimensões, matéria complexa, como é repetidamente referido no texto, algumas das afirmações são insuficientemente sustentadas e a realidade nacional não é suficientemente analisada.

Nas notas finais é afirmado "Se nalguns aspetos as instituições portuguesas têm hoje um nível de autonomia médio-alto quando comparadas com as universidades de outros sistemas europeus, noutros aspetos o grau de autonomia permanece baixo relativamente às suas congéneres europeias. Estes sinais são preocupantes por duas razões. Em primeiro lugar porque existe hoje uma perceção consolidada nos estudos de ensino superior de que o desempenho das instituições está correlacionado (embora de modo complexo) com o grau de autonomia das instituições e, por isso, estamos a contribuir para um desempenho institucional aquém do possível. Em segundo lugar porque as instituições portuguesas fazem parte de um espaço europeu de ensino superior crescentemente integrado e concorrencial, e no qual as instituições mais autónomas tenderão a ter uma vantagem competitiva significativa, nomeadamente em termos de atratividade para futuros estudantes, docentes e investigadores.".

Ora, no quadro incluído no artigo, e que consta de um estudo da European University Association, de 2011, sobre autonomia (ver publicações em www.eua.be), constata-se que Portugal se posiciona, entre os países europeus, em 7º lugar no que se refere a autonomia organizacional e financeira, em 18.º no que se refere a autonomia de pessoal e 21.º em autonomia académica.

Breves notas.

A França tem um desempenho muito pior, em todos os indicadores. A Holanda tem uma classificação inferior em autonomia organizacional e académica, e superior em financeira e de pessoal.

A classificação em matéria de autonomia de pessoal, ainda assim posiciona Portugal num grupo numeroso com autonomia média-alta, decorre, sobretudo, do estatuto de trabalhadores em funções públicas, com as inerentes limitações externas em termos de gestão.

A autonomia académica refere-se, designadamente aos processos de criação de cursos e de garantia qualidade, sendo considerado que dependem, muito, de fatores externos. Ora esta "baixa" autonomia não impediu a proliferação de cursos, por iniciativa das instituições e registados pela tutela.

A atratividade está, obviamente, dependente de muitos mais aspetos para além da autonomia: o nível de financiamento público e privado, a língua, as infraestruturas científicas, a qualidade e o prestígio já alcançado.

Em relação à situação portuguesa nada é dito sobre a existência de 3 realidades distintas, ou, pelo menos, de 2 e mais qualquer coisa: as universidades públicas, as universidades públicas com regime de direito privado (vulgo, fundações), e onde estudam cerca de 13% dos alunos, e as universidades privadas, que contam com cerca de 20% dos alunos do ensino superior.

Autonomia(s)

Autonomia - palavra com muitos sentidos; ou como a mesma palavra, neste caso usada no contexto das Universidades, permite falar de mundos paralelos e de mundos perpendiculares, dependendo do ponto de vista, transformando assim aparentes diálogos em monólogos; ou ainda como a expressão "reforço da autonomia institucional", politicamente muito em voga, é desprovida de todo o sentido, se não for acompanhada de cabal descrição.

"By contrast, many of the initiatives currently associated with extending institutional autonomy are not a guarantee of resources assigned. Rather, they exert pressure upon the institution itself to find, acquire and develop on its own this capacity so as to better secure the resources necessary to carry forward the reform the legislator has in mind. Today, institutional autonomy is seen in a rather different light by the legislator than it is by the Academic Estate."

Guy Neave (2012) The evaluative state: instituional autonomy and re-engineering higher education in western europe - The Prince and his pleasure.

Paradoxos da autonomia

A discussão sobre a autonomia das instituições de ensino superior, no seu relacionamento com o estado, encerra múltiplas dimensões: pedagógica, científica, de governo e organização interna, de financiamento e gestão financeira, de gestão de recursos humanos. Paradoxal parece ser o facto de que maior autonomia das instituições não significa, necessariamente, maior autonomia dos indivíduos, o que acarreta relações internas mais complexas, que é necessário gerir. Vale a pena ler o que, a este propósito, escreve Peter Maassen:

... making HEIs [Higher Education Institutions] more autonomous does not necessarily mean that the academic staff of the institutions feel that they are better off. Instead of having an "enemy at a distance", they now might get an "enemy in their own house" by which the academic discretion that usually has been associated with teaching and research becomes narrower. This might likely increase the need for accountability within the institutions, and subsequently increase the level of conflict within institutions for resources and funding, not least between departments and faculties. A consequence for the academic leadership might be that they have to spend more time and energy on issues relating to institutional policymaking and negotiation. A possible paradox emerging from this situation is that internal processes might occupy the institutional agendas in a time where the external relations between HEIs and their surroundings are believed to be more important than ever before.

Peter Maassen (2008) The Modernisation of Higher Education Governance in Europe , em Políticas de Ensino Superior - Quatro Temas em Debate, Conselho Nacional de Educação.

Que Universidades queremos?

O Reitor da Universidade de Lisboa, António Nóvoa, abordou o tema da autonomia das universidades, numa sessão promovida pelo Conselho Geral da Universidade do Minho, inserida na discussão da proposta de transformação desta Universidade em fundação pública com regime de direito privado.

Na sua intervenção considerou necessário efectuar mudanças profundas, e não de superfície, na relação entre as Universidades e o Estado; mudanças no sentido do "reforço da autonomia e reforço da independência das universidades tanto face aos poderes políticos como face aos poderes económicos".

Eis três mudanças que António Nóvoa considera importantes:

"(...) Uma maior liberdade na nossa relação com os estudantes: a escolha dos estudantes, o recrutamento dos estudantes, a organização dos cursos, a fixação das propinas, as regras de trabalho da vida dos estudantes dentro das universidades; tudo isto nós aceitamos que seja fixado pelo Governo e achamos que esta liberdade não é importante. Esta liberdade, para mim, é uma liberdade central da Universidade."

"Depois a liberdade na sua relação com os docentes e investigadores: no recrutamentos dos docentes, na sua promoção (...), na sua avaliação, sem as peias extraordinariamente burocráticas e uniformizantes que tanto o ECDU como (...) uma espécie de SIADAP para os docentes vêm trazendo. Sobre isto as pessoas vêm revelando pouco incómodo e achamos que é normal que seja o Governo a definir todas estas regras."

"Uma maior liberdade no modelo de organização e de governo das instituições. Uma das críticas principais que fiz ao Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior foi justamente o não ter permitido essa liberdade. A única liberdade efectiva que o RJIES vem consagrar é a possibilidade de optar pelo modelo fundacional, mas no interior da organização das universidades há uma uniformidade total, uma homogeneização total (...) quando não se percebe porque é que as universidades não poderiam livremente escolher os seus modelos de organização."

Estas propostas permitiriam criar condições para uma real diferenciação no sistema de ensino superior português. A diferenciação, ao nível dos projectos institucionais e das capacidades, acarreterá um acréscimo da competição e tem, a meu ver, potencial para alterar a própria configuração da rede de ensino superior.

A abordagem efectuada, naturalmente na óptica das universidades, deixa por clarificar o papel que o Estado deveria assumir neste novo modelo de relacionamento, em termos de regulação do sistema, promoção da igualdade de oportunidades e financiamento.

É um debate necessário: que Universidades queremos e para quê?

Debates disponíveis em www.conselhogeral.uminho.pt.