Financiamento do Ensino Superior (I)

O relatório do Orçamento de Estado para 2012, entregue na Assembleia da República inclui, como medida a implementar durante o próximo ano, a "Adoção de novas regras para o financiamento público do Ensino Superior, reforçando a aplicação de critérios de qualidade". Um modelo de financiamento pode incluir várias componentes, e seria desejável uma discussão abrangente, mas é provável que tudo se centre no que se designa por fórmula de financiamento. Vale a pena revisitar qual tem sido a teoria e a prática nesta matéria, o que farei ao longo das próximas entradas. Comecemos pelo enquadramento legal.

As atuais bases de financiamento do ensino superior constam da Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, à época do governo presidido por Durão Barroso, e que é a única lei estruturante não alterada pelo anterior ministro, Mariano Gago.

De acordo com esta Lei o Estado "financia o orçamento de funcionamento base das actividades de ensino e formação das instituições". Ou seja, assenta numa separação a priori das componentes da missão das universidades e da atuação dos seus trabalhadores, individualizando desde logo a vertente ensino.

Esse financiamento base "é indexado a um orçamento de referência, com dotações calculadas de acordo com uma fórmula baseada em critérios objectivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho equitativamente definidos para o universo de todas as instituições e tendo em conta os relatórios de avaliação conhecidos para cada curso e instituição.". Define-se pois uma bitola comum para todas as instituições, que se acredita capaz de medir objetivamente a qualidade e a excelência do ensino. Dito de outra forma, a existência de alguma diversidade entre instituições, frequentemente considerada desejável, não terá repercussões no modo como é determinado o financiamento. Em termos práticos tal viria a acarretar problemas no modo de lidar com um sistema que tem universidades, politécnicos, escolas não integradas e universidades com escolas politécnicas.

Nos termos da Lei, devem constar da fórmula:
- a relação padrão pessoal docente/estudante e pessoal docente/pessoal não docente;
- incentivos à qualificação do pessoal docente e não docente;
- indicadores de qualidade do pessoal docente;
- indicadores de eficiência pedagógica dos cursos;
- indicadores de eficiência científica dos cursos de mestrado e doutoramento;
- indicadores de eficiência de gestão das instituições;
- classificação do mérito resultante da avaliação do curso / instituição;
- estrutura orçamental traduzida na relação entre desepesas de pessoal e outras despesas de funcionamento;
- classificação de mérito das unidades de investigação.

Uma considerável mistura de indicadores de diferente natureza mas que, na sua essência, pressupõe que o Estado financia um processo-tipo de ensino, suscetível de ser caraterizado, por exemplo, através de relações padrão pessoal docente/estudante; e que pressupõe igualmente a existência de processos de avaliação abrangentes (a cursos e instituições), além de uma abundância de dados fiáveis nas diferentes vertentes.

A fórmula, com todos os seus pormenores, seria publicada em Portaria. A última foi publicada em 2006, tendo no entanto a fórmula sido sucessivamente alterada e aplicada até ao orçamento para 2009.